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Rekommunalisierung braucht Partizipation

In der Bilanz der Privatisierungen waren sich die TeilnehmerInnen einig – die Erwartungen hinsichtlich der Steigerung von Qualität und der Senkung von Kosten sind nicht eingetreten. Politische Steuerungsfähigkeit ging verloren. Einig war man sich auch, dass das Öffentliche aus diesen Gründen und auch vor dem Hintergrund der Wirtschaftskrise wieder stärker in den Mittelpunkt des Interesses tritt. Allerdings war man sich auch einig, dass sich gleichzeitig mit der Wirtschaftskrise die Finanzlage der Kommunen zuspitzen wird und damit der Druck auf weitere Privatisierungen steigt.
Die Diskussion sollte dazu beitragen, einen neuen Ansatz für die Bewertung, Organisation und Ausrichtung der Erbringung öffentlicher Leistungen zu finden. Die VeranstalterInnen gingen von der These aus, dass der Partizipation der BürgerInnen dabei eine grundlegende Bedeutung zukommen müsste. Rekommunalisierung und Partizipation müssten nach den Worten von Carsten Herzberg (Centre Marc Bloch) als Einheit verstanden werden.
Die Veranstaltung zeigte, dass die Suche nach einem solchen neuen Ansatz offensichtlich noch ganz am Anfang steht. Rekommunalisierung kann nicht Ein Zurück zum Ausgangszustand vor den Privatisierungen bedeuten. Das Unternehmen hat sich in der Zeit der Privatisierung selbst verändert, gleiches gilt für sein Umfeld. Die sich daraus ergebenden Herausforderungen an die Steuerung rekommunalisierter Unternehmen werden aber offensichtlich unterschätzt. Dafür spricht auch, dass der Einladung nur wenige Menschen aus den Antiprivatisierungsbewegungen und politischen Parteien sowie KommunalpolitikerInnen gefolgt waren. Dabei bot das Forum eine vielfältige Sicht sehr unterschiedlicher Interessengruppen auf das Thema. WissenschaftlerInnen aus Deutschland, Frankreich und Portugal, KommunalpolitikerInnen aus Frankreich und Deutschland, VertreterInnen aus deutschen und französischen kommunalen bzw. von BürgerInnen selbst organisierten öffentlichen Unternehmen und Menschen aus Bewegungszusammenhängen nahmen als ReferentInnen teil. Die Beiträge sind auf den Seiten des Centre Marc Bloch abrufbar. [1]
Der erste Tag der Veranstaltung war vor allem der wissenschaftlichen Analyse der in Deutschland ablaufenden Veränderungen im öffentlichen Sektor gewidmet. Beherrschend war dabei die Frage danach, was heute das Öffentliche an öffentlichen Unternehmen ausmachen könnte oder sollte. Es zeigte sich, dass es bei der Beantwortung dieser Frage erst einmal um die Analyse der bestehenden bzw. der privatisierten öffentlichen Unternehmen gehen muss.
Es wurde konstatiert, dass sich öffentliche Unternehmen bereits durch die Organisationsprivatisierung immer mehr dem Charakter privater Unternehmen angepasst haben. Wenn Unternehmen rekommunalisiert werden, ist dieses Problem umso stärker. Was, so eine zentrale Frage, legitimiert unter diesen Bedingungen öffentliche Unternehmen als solche? Durch die Kommerzialisierung der Unternehmen hat sich die Kultur hier grundlegend gewandelt. Früher stand der technische Aspekt einer perfekten Leistungserbringung im Mittelpunkt – heute sind es rein betriebswirtschaftliche Kriterien, jenseits des eigentlichen Unternehmenszwecks. Bereits mit dem Eintritt von privaten Minderheitsgesellschaftern in öffentliche Unternehmen wurde dieser Prozess des Kulturwandels eingeleitet. Durch Neue Steuerungsmodelle wurde dieser Prozess auch von Verwaltungsseite befördert. Das Management verselbstständigt sich gegenüber der Politik und gegenüber den öffentlichen EigentümerInnen. Manager öffentlicher Unternehmen, so Ergebnis einer entsprechenden Untersuchung, orientieren sich vor allem an den sozialen Normen der Privatwirtschaft und grenzen sich gegen Politik und Verwaltung ab. (mehr dazu [2])
Dies hängt auch in erheblichem Maße mit der gewählten Rechtsform zusammen. Das Problem dominierte streckenweise die Diskussion. Da die Unternehmen meist als GmbH geführt werden, ist schon durch diese Rechtsform die Tendenz der Verselbständigung gesetzt. Mit der Einführung von Systemen des Beteiligungsmanagements wird versucht, den Verlust politischer Steuerungsfähigkeit auszugleichen. In der Realität wird aber auf diesem Wege meist lediglich die Position der Verwaltung gegenüber der Politik und der Öffentlichkeit gestärkt, nicht der öffentliche Charakter des Unternehmens. Es gab unterschiedliche Auffassungen darüber welches die günstigste Rechtsform eines rekommunalisierten Unternehmens sein könnte. Die Nachfrage nach der Tragfähigkeit von Genossenschaftsmodellen wurde nicht weiter aufgegriffen.
Ein eigenes Thema bildete dabei die Frage nach der erforderlichen Qualifikation von Aufsichtsratsmitgliedern und nach den für deren Arbeit erforderlichen Informationen. Diese auch für künftige Entwicklungen relevante Frage konnte nicht beantwortet werden. Die mangelnde Transparenz wurde damit begründet, dass öffentliche Unternehmen heute am Markt agieren und so den Regeln der Marktkonkurrenz entsprechend handeln müssten. Letztendlich stand hinter dieser Debatte auch die Frage, inwieweit die Öffentlichkeit in die Führung öffentlicher Unternehmen eingreifen könnte oder eben nicht. Wir sind hier mit einem tatsächlichen Problem konfrontiert. Es ist richtig, dass öffentliche Unternehmen heute am Markt agieren müssen und wollen. Die Möglichkeit dies zu verhindern, wurde in den neunziger Jahren angesichts der politischen Kräfteverhältnisse und der in den Verwaltungen ablaufenden „Modernisierungsprozessen“ verpasst. Wir sind mit dem Widerspruch zwischen Marktorientierung und Gemeinwohlverpflichtung als neuer Gegebenheit konfrontiert. Dieser Widerspruch wurde immer wieder in verschiedener Form benannt. In den bisherigen Rekommunalisierungsstrategien findet dieser Widerspruch zu wenig Berücksichtigung. Ob er durch partizipative Verfahren wenigstens partiell lösbar ist, wurde jedoch nicht deutlich. Diese Frage bedarf einer weiteren Diskussion. Dabei kommt allerdings wieder die Frage nach der Rechtsform ins Spiel. Sebastian Sladik von der EWS Schönau machte dies deutlich, indem er sagte, dass die EWS Schönau, als GbR organisiert, nur dann bestehen kann, wenn es sich am Markt gegen andere Konkurrenten durchsetzen kann. Daran ändert auch nichts, dass EWS Schönau [3] als Alternative zu dem Angebot eines privatwirtschaftlichen Unternehmens als Bürgerinitiative begann und sich jetzt in eine Genossenschaft umwandeln will. (näheres zur Geschichte des Projektes [4])

Derartige praktische Beispiele für Rekommunalisierungen bildeten den Schwerpunkt der Diskussion am zweiten Tag der Veranstaltung. So wurde ein Versuch dargestellt, die Rekommunalisierung der Wasserversorgung in Paris durch partizipative Formen der BürgerInnenbeteiligung zu begleiten. Anne Le Strat, stellvertretende Bürgermeisterin und Präsidentin des neuen öffentlichen Unternehmens EauDeParis, berichtete, dass unmittelbar nach dem Beschluss über die Rekommunalisierung ein Beobachtungsgremium geschaffen wurde [5], in dem VertreterInnen von Gewerkschaften, Vereinen, Umweltverbänden und der Wissenschaft vertreten sind. Dieses Beobachtungsgremien hat ein eigenes Budget, um unabhängig agieren und sich auch weiterbilden zu können. Im Aufsichtsrat des Unternehmens sind fünf VertreterInnen der Zivilgesellschaft einbezogen, die allerdings zur Zeit nur beratende Stimme haben. Ziel ist es, sie eng in die Unternehmensentscheidungen einzubeziehen. Ein erster Schritt dieser Verbindung von BürgerInnenpartizipation und Strategieentwicklung wurde jetzt mit der Einberufung einer Konsenskonferenz zum Thema Brauchwasser gemacht.
In diesem Zusammenhang sind auch Erfahrungen aus Nantes interessant. Clemence Bedu und Remis Barbier stellten Verfahren vor [6], die dort hinsichtlich der Partizipation der Bevölkerung an der Gestaltung der dort in öffentlicher Hand befindlichen Wasserversorgung erprobt werden. Hier wurde die Form einer Planungszelle zu diesem Thema gewählt. BürgerInnen wurden ausgewählt, um sich mit der Funktionsweise der derzeitigen Verwaltung der Wasserversorgung und mit internationalen Erfahrungen auf diesem Gebiet in einem mehrwöchigen Prozess zu befassen. Auf dieser Grundlage formulierten sie Vorschläge für die Nutzung partizipativer Verfahren, so auch den eines Bürgerhaushaltes in diesem Bereich. Im Unternehmen sollte, so ein weiterer Vorschlag, eine Person grundsätzlich für die Gestaltung von Partizipationsprozessen zuständig sein. Ein Ergebnis war, dass das Unternehmen die Entwicklung von kontinuierlichen Partizipationsformen in seine langfristige Strategie aufgenommen hat. Problematisiert wurde, dass vor allem die technischen Angestellten Partizipation eher als störend empfinden. Dies muss bei der Gestaltung der Verfahren berücksichtigt werden. Wie dieser Widerspruch aufzuheben ist, wurde nicht erschöpfend diskutiert. Deutlich wurde aber, dass es wichtig ist, die Beschäftigten auch in ihrer Eigenschaft als EinwohnerInnen anzusprechen und von vornherein in die Gestaltung der Verfahren einzubeziehen. Dies gilt umso mehr, wenn es sich um ein rekommunalisiertes Unternehmen handelt, dass, wie bereits dargestellt, einen tiefen Umbruch in der Unternehmenskultur hinter sich hat. Ein gutes Beispiel für solch eine Wechselwirkung von Bürgerpartizipation und Partizipation der Beschäftigten bot der Beitrag von Jean-Francois Macaire [7], Präsident eines öffentlichen Wohnungsunternehmens in Poitiers. Hier kam es zu einer partizipationsfreundlichen Umstrukturierung des Unternehmens, so dass die Qualität der Leistungen deutlich verbessert werden konnte. Darüber hinaus stehen 13 Prozent des Unternehmenshaushaltes (500 Tsd. Euro) der Verteilung durch die MieterInnen selbst zur Verfügung.
Mathias Behnis (Berliner Wassertisch) stellte einen Vergleich der Rekommunalisierungsverfahren in Grenoble und Potsdam [8] an. (siehe dazu auch David Hachfeld in Candeias u.a. (Hrsg.) Krise der Privatisierung-Rückkehr des Öffentlichen, rls-Texte Bd. 53) Der Vergleich zeigt, dass Rekommunalisierungen nicht automatisch mit Demokratisierung zusammenhängen. Während die Rekommunalisierung in Grenoble unmittelbar mit einer Ausweitung der Partizipation von BürgerInnen verbunden war, wurde die Rekommunalisierung der Potsdamer Wasserversorgung nicht nur unter strengster Verschwiegenheit vorbereitet, sondern auch ohne eine Erweiterung der Mitwirkungsrechte der BürgerInnen durchgeführt. Sie war nie konzeptioneller Bestandteil der Rekommunalisierung. Vielmehr machte sich die Potsdamer Verwaltung Möglichkeiten, die der Vertrag bot, zunutze. Immerhin zeigt dieses Beispiel, dass komplizierte Verträge nicht unbedingt ein Argument gegen Rekommunalisierung sein braucht. In der Konsequenz wurden die Strukturen der Wasserbetriebe in Potsdam nicht verändert. Die Einflussmöglichkeiten von BürgerInnen und NutzerInnen sind nach wie vor äußerst gering. Demgegenüber wurde in Grenoble die Rekommunalisierung durch Bürgerinitiativen selbst erzwungen. Durch ihr öffentliches Wirken konnte die Rekommunalisierung unmittelbar mit einer Demokratisierung und Neuausrichtung des Unternehmens selbst verbunden werden. Diese Bürgerinitiativen waren bereits in Protesten gegen die Privatisierung aktiv. Das Wissen, das sie sich in diesen Protesten erarbeitet hatten, nutzten sie, um konstruktiv bei der Schaffung neuer Strukturen im Prozess der Rekommunalisierung mitzuwirken. Zeichen für den neuen Charakter des Unternehmens sind die Präsenz von ExpertInnen der Zivilgesellschaft im Vorstand des Unternehmens, die Durchführung regelmäßiger Konsultationen mit einem NutzerInnenkommitee und die Veröffentlichung vieler Dokumente über die Geschäftsführung des Unternehmens. Die Preiskalkulationen werden allerdings nicht veröffentlicht – ein Tribut an die auch hier gegebene Marktförmigkeit des Umfeldes.
Der Beitrag von Matthias Naumann [9] und Klaus Lederer [10] befasste sich mit einer Grundfrage des ökonomischen Handelns von Kommunen – wie Unternehmen überhaupt an dass Gemeinwohl gebunden werden könnten. Sie griffen damit eine Frage auf, die bereits am ersten Tag diskutiert wurde. Sie berichteten über die Bemühungen des Berliner Senats, Instrumente für die Stärkung des Öffentlichen gegenüber den Unternehmensinteressen zu entwickeln. Wie können, so die Frage, öffentliche Unternehmen durch Politik und Verwaltung so gesteuert werden, dass sie langfristig eine gewisse Resistenz gegenüber Privatisierungsbestrebungen entwickeln. Auch hier erwies sich als zentral die Bestimmung dessen, was das Gemeinwohl sei. An dieser politischen Entscheidung kommt man nicht vorbei. Sie hoben hervor, dass unter den Bedingungen Berlins erst einmal parlamentarische Formen der Kontrolle öffentlicher Unternehmen durchgesetzt werden mussten. Dabei wiesen sie darauf hin, dass sich in den letzten Jahren die Wirkungsbedingungen für öffentliche Unternehmen gravierend verändert haben. Dabei gingen die wesentlichen Ursachen von der EU und von der Bundesregierung aus – vor allem auch der Druck auf die Konsolidierung der öffentlichen Haushalte durch Kommerzialisierung und Privatisierung.
Vor diesem Hintergrund sind die Versuche zum Umsteuern in Berlin zu sehen:
• Sicherung einzelner Unternehmen zur Verhinderung von Privatisierungen an Private (z. B. Vivantes (Krankenhäuser), Wohnungsbaugesellschaft Mitte, Berliner Verkehrsbetriebe BVG, Landesbank Berlin www.lbb.de/landesbank/de/10_lbbAG/001_Informationen_zur_LBB/20_Unternehmensprofil_LBB/index.html [11])
• Neuordnung in den Unternehmen (z. B. Berliner Stadtreinigung, Bankgesellschaft und LBB vor der Veräußerung, Investitionsbank Berlin, Berlin-Brandenburgische Flughafengesellschaft)
• Herstellung demokratischer (parlamentarischer) Kontrollmechanismen
• Reaktivierung exekutiver Kontrollmechanismen
• Zielformulierung und Diskurs um die Funktionen öffentlicher Unternehmen („Sozialticket“, lokaler Zusammenhalt bei Wohnungsbaugesellschaften, Ausbildung, Integration, Energiesparen etc.)
Klaus Lederer hob dann folgende Instrumente hervor:
• Beteiligungsausschuss des Abgeordnetenhauses
• Beteiligungsberichterstattung
• Zielbilderentwicklung für die Aufgabenerfüllung: politische Diskussion über „Effizienz“-Maßstäbe
• Verhaltensregeln für Aufsichtsräte
• Personalauswahl für Aufsichtsräte und Vorstand
• Korruptionsprävention: Kooperation mit Transparency International
Sie stellten fest, dass ein Umsteuern von einer strikten Privatisierungsphilosophie hin zu einer partizipationsorientierten Politik Zeit und langen Atem erfordert. Auch hier zeigt sich, dass das durch EU- und Bundespolitik gesetzte Umfeld Rekommunalisierungen schwierig macht. Dies gelte erst recht für die Verbindung von Demokratisierung und Rekommunalisierung. Auch sie wiesen darauf hin, dass die rechtlichen Bestimmungen Transparenz Grenzen setzen.
Was ist nun das Fazit der Veranstaltung?
Rekommunalisierung muss, will sie mehr als ein Wechsel des Eigentümers sein, ein Laboratorium für Neues werden – das ist vielleicht als Fazit des Austausches zu formulieren. So jedenfalls fasste Giovanni Allegretti aus Portugal zum Ende der Diskussion seinen Eindruck zusammen. Dieser Zusammenfassung kann man unbedingt zustimmen. Rekommunalisierung ist ein in sich sehr widersprüchlicher Prozess, der verschiedene Interessen berührt – die der Unternehmensleitungen, der PolitikerInnen, der VerwaltungsmitarbeiterInnen, der Beschäftigten wie natürlich auch der BürgerInnen. Dabei gehr es nicht nur um die gegenwärtigen bzw. unmittelbaren NutzerInnen der Leistungen. Betroffen von der Gestaltung der Leistungen sind immer alle BürgerInnen – sei es indirekt (weil die Leistung Lebensqualität in der Kommune generell mitbestimmt) oder sei es auch, dass sie künftige NutzerInnen sind. Sie muss daher von vornherein mit Formen der Partizipation verbunden werden. Klar ist aber auch, dass das die Politik der Bundesregierung und der EU gegen diese Form der Rekommunalisierung gerichtet ist. Auch die Privatwirtschaft wird alle Möglichkeiten nutzen, um gegen Tendenzen der Rekommunalisierung vorzugehen.
Zentral bleibt die Frage, was ein öffentliches Unternehmen zu einem öffentlichen Unternehmen macht. Wie kann die Gemeinwohlorientierung gesichert werden, wenn nicht durch Partizipation? Der Beweis, dass Rekommunalisierung im gegebenen Umfeld wirklich zu einer Verbesserung der Gemeinwohlorientierung beitragen wird, steht noch aus. Notwendig ist daher nicht nur eine sorgfältige Beobachtung von privatisierten, mehr noch die von rekommunalisierten Unternehmen. Eine extensive Informationspolitik der Unternehmen allein reicht nicht aus. BürgerInnen müssen die Möglichkeit haben, autonom die Tätigkeit der Unternehmen zu bewerten und Politik muss verpflichtet sein, über ihre Aktivitäten zur Steuerung der Unternehmen gegenüber den BürgerInnen Rechenschaft abzulegen. Schließlich müssen die Beteiligungsprozesse barrierefrei sein – alle BürgerInnen müssen teilnehmen können. Und noch eines ist nicht zu unterschätzen – BürgerInnen lernen im Prozess der Partizipation. Partizipationsprozesse sind Prozesse sozialen Lernens und müssen so gestaltet werden. Unter diesem Gesichtspunkt war bemerkenswert, dass viele der vorgestellten praktischen Erfahrungen auch auf der Kooperation von Wissenschaft, Verwaltung und BürgerInnenschaft beruhen. Das ist eine wichtige Voraussetzung, um die Rollenzuschreibungen an BürgerInnen, Beschäftigte, PolitikerInnen, Management und Kommunalverwaltung aufzubrechen. Die zu entwickelnden Partizipationsverfahren müssen dazu beitragen, dass gemeinsame Interessen wie auch Interessenwidersprüche erkannt werden. Ein Bezugspunkt dieser Verfahren könnte sein, dass erst einmal Prioritäten für die Unternehmenstätigkeit festgestellt werden – jenseits der technischen Details. Diese Prioritäten müssen jedoch ihrerseits Teil einer übergreifenden Konzeption für die Entwicklung der Kommune sein. Davon ausgehend wären die Partizipationsprozesse darauf hin zu gestalten, dass auch die Realisierung der Prioritäten in einem deliberativen Prozess durchgeführt wird. Letztendlich bedeutet das aber auch, die tradierte politische Kultur zu durchbrechen.

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2 Kommentare (Öffnen | Schließen)

2 Kommentare Empfänger "Rekommunalisierung braucht Partizipation"

#1 Kommentar von Lutz Brangsch am August 3, 2009 00000008 9:27 am 124929164809Mo, 03 Aug 2009 09:27:28 +0000

Ergänzend zu den Darlegungen zur EWS Schönau der Hinweis auf ein Projekt zur Gründung einer Genossenschaft im Energiesektor: [21]

#2 Pingback von Mehring1 » Blog Archiv » Gefährtet Demokratie die EU? am November 2, 2011 00000011 11:56 am 132023499411Mi, 02 Nov 2011 11:56:34 +0000

[…] von Porto Alegre, ein öffentliches Monitoring von Haushaltspolitik …), Verbindung von Rekommunalisierung und Demokratisierung öffentlicher Unternehmen oder die Wiederbelebung einer Sozialberichterstattung von unten. Diese Verbindung, die auch zu […]